اصرار بر ادامه سناریوی ادغام وزارتخانه ها، درست یا نادرست؟

موضوع “دولت حداقلی” و “کوچک سازی دولت‌ها” از موضوعات کلیدی علم اقتصاد و توصیه دائمی اقتصاددانان برای پویایی اقتصاد کشورها است. اصطلاح کوچک سازی در سال ۱۹۷۳ م. توسط نویسنده معروف انگلیسی به نام “ارنست فردریک شوماخر” در کتابی با نام “کوچک زیباست” مطرح شد که مورد توجه ویژه قرار گرفت. سازمان‌ها به تبع آن، اقدام به کوچک‌سازی جهت نیل به مزیت انعطاف در رقابت شدند.

به گزارش “خانه خشتی”،بسیاری از کوچک ها زیبا هستند؛ مانند گلی کوچک که در باغی بزرگ بر دست شاخه‌ای می روید، ستاره ای کوچک که از دور بر سینه‌ی مخملی آسمان سوسو می زند، سوره‌ای کوچک ولی پر محتوا (مانند سوره کوثر) که در باغ بزرگ سوره‌ها گل می دهد و عطرش آسمان سینه‌ها را معطر و خوش بو می سازد. بنابراین، کوچک سازی با واگذاری فعالیت‌های فرعی خود به عوامل برون سازمانی، باعث چابکی سازمان، کاهش و کنترل هزینه ها، دسترسی به منابع غیرداخلی، تقسیم ریسک و … می شود[۱]. اما، نقطه مقابل این نیز وجود دارد. تجربه اکثر سازمان‌ها در کوچک‌سازی ساختار، باعث روشن شدن این حقیقت شد که: در شرایط پر تحول و متغیر جهانی، ضمن اینکه هر کوچکی زیبا نیست، بلکه کوچک شدن، تضعیف و یا محدود شدن را نیز بدنبال دارد.

با توجه به طرح دوباره موضوع ادغام وزارتخانه در فضای جامعه مطرح شده است، ضمن بررسی موضوع، به مواردی اشاره می‌شود.

در بررسی پیشینه وزارتخانه ها در تاریخ ایران، کم‌‎ترین تعداد وزارتخانه‌ها با تعداد ۳ وزارتخانه مربوط به دوره رئیس الوزرایی “میرزا محمد شفیع مازندرانی” در ابتدای دوران قاجار و بیشترین آنها با تعداد ۲۴ وزارتخانه، مربوط به دوران دفاع مقدس و نخست وزیری میرحسین موسوی است. در زمان ریاست جمهوری هاشمی رفسنجانی، با حذف وزارتخانه‌های برنامه و بودجه، صنایع سنگین و سپاه پاسداران، تعداد وزارتخانه‌ها به ۲۱ کاهش یافت. در زمان ریاست جمهوری خاتمی نیز با ادغام دو وزارتخانه جهاد سازندگی و کشاورزی و تشکیل وزارتخانه جهاد کشاورزی، شمار وزارتخانه‌ها به ۲۰ رسید. ولی با تاسیس وزارتخانه‌ای به نام رفاه و تامین اجتماعی در تاریخ بیست و پنجم تیر ماه ۱۳۸۳ – یعنی درست در آخرین سال برنامه پنجساله سوم کشور و سال آخر مسئولیت خاتمی- تعداد وزارتخانه‌ها به ۲۱ رسید.

موضوع ادغام وزارتخانه‌ها، از دی ماه ۱۳۸۹ و در پی تصمیم نمایندگان مجلس هشتم در قالب ماده ۵۳ برنامه پنجم توسعه، دوباره مطرح شد. این ماده بیان می کند که: «دولت مکلف است یک یا چند وزارتخانه را به‎نحوی در وزارتخانه‎‎های دیگر ادغام نماید که تا پایان سال دوم برنامه، تعداد وزارتخانه‎ها از ۲۱ وزارتخانه به ۱۷ وزارتخانه کاهش یابد».

از نظر حقوقی، ادغام دو شخصیت حقوقی به دو صورت انجام می گیرد: نخست، انحلال هر دو شخصیت و ایجاد یک شخصیت جدید و دوم، انحلال یک شخصیت حقوقی و انضمام آن به شخصیت جدید. هر کدام که صورت بگیرد و وظایف به وزارتخانه جدید یا دیگری سپرده شود، دیگر این وزارتخانه، وزارتخانه جدیدی می باشد که بر اساس اصل ۱۳۳ قانون اساسی، نیازمند تصویب مجلس است[۲]. ماده ۵۳ برنامه پنجم توسعه نیز بر این نکته اشاره می کند و می گوید که: وظایف و اختیارات وزارتخانه‎‎های جدید با پیشنهاد دولت به تصویب مجلس شورای اسلامی می‎رسد.

در راستای طرح ادغام وزارتخانه ها، پس از استیضاح وزیر راه و ترابری سابق –بهبهانی- از سوی مجلس در تاریخ ۱۲ بهمن ۱۳۸۹، نیکزاد – وزیر مسکن و شهرسازی سابق- سرپرستی وزارت راه و ترابری را بر عهده گرفت. با توجه به پیشنهاد ادغام سه وزارتخانه “راه و ترابری”، “مسکن و شهرسازی” و “ارتباطات و فناوری اطلاعات” و تشکیل وزارتخانه “امور زیربنایی”، با مخالفت شورای نگهبان متوقف ماند. در ادامه، در تاریخ پنجم تیرماه ۱۳۹۰ با تصویب مجلس مبنی بر ادغام وزارت “راه و ترابری” و “مسکن و شهرسازی” و ایجاد “وزارت راه و شهرسازی”، نیکزاد با رای اعتماد نمایندگان مجلس، وزیر راه و شهرسازی شد و وزارتخانه ارتباطات و فناوری اطلاعات به قوت خود باقی ماند. سپس، سه وزارتخانه‌ی تعاون، کار و امور اجتماعی و رفاه و تامین اجتماعی، ادغام شدند و وزارتخانه جدید تعاون، کار و رفاه اجتماعی بوچود آمد. بعد از آن، دو وزارتخانه صنایع و معادن و بازرگانی، ادغام و وزارت صنعت، معدن و تجارت تشکیل گردید.

طی چند هفته اخیر، یکی از مباحثی که دوباره توجه و پی‎گیری افکار عموم مردم و همچنین توان و ظرفیت بسیاری از نخبگان کشور را به خود معطوف کرده است، ادامه سناریوی ادغام وزارتخانه‎ها است و با تصمیم تازه دولت مبنی بر ادغام وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات در وزارت تازه تاسیس راه و شهرسازی، بار دیگر پرونده ادغام وزارتخانه‌ها به جریان افتاده است. بنابراین لازم است که نکاتی در مورد ادغام ها مورد توجه قرار گیرد:

ü      درست است که دولت کوچک می تواند کارآمدی بیشتری داشته باشد، اما ادغام چند وزارتخانه عریض و طویل با سازمان های ذیربطشان، بدون تعدیل و کاهش حجم بدنه وزارتخانه، در حقیقت تنها تغییر نام، چسباندن به هم، تمرکز و گنجاندن بخش مهمی از مسئولیت‌ها در یک وزارتخانه‌ی خاص است نه کوچک سازی. در صورتیکه کوچک سازی دولت باید به معنای واگذاری واقعی کارها باشد. بنابراین، طبق سیاست‌های اصل ۴۴ قانون اساسی، بهتر است تا قبل از ادغام، وزارتخانه ها با واگذاری بنگاه‌ها و سازمان‌های بزرگ خود به بخش خصوصی کوچک شوند و بعد، ادغام صورت گیرد؛ تا این امر، هم به لحاظ محتوایی و هم به لحاظ شکلی، موفق بوده و افزایش بهره‌وری نیروی انسانی را در پی داشته باشد.

ü      تجربه تاریخی و اجرایی نشان داده است که در تصمیم‎گیری‌های حساس در عرصه‎‎های مهمی همچون قانونگذاری، نمی‎توان و نباید دقت را فدای سرعت کرد. مثلا بیان جملاتی مانند: «اگر این‎طور پیش برویم به‎جایی نمی‎رسیم، تمام نمی‎شود، تذکرات را چشم‎پوشی کنید» و یا جملاتی از این دست، باعث بی دقتی و ژرف ننگریستن در مسائل می شود؛ اگر نتایج این اعمال بررسی گردد، مشخص می شود که هرجا کیفیت، فدای کمیت شد، بعد‎ها خسارات عظیم مادی و معنوی به‎بار آورده است؛ که برای حل آن، چند برابر زمانی‎که به ظاهر صرفه‎جویی می شد، باید صرف اصلاح تبعات و خسارات پیش آمده نمود. در حالیکه اغلب مواقع، آب رفته به جوی باز نخواهد گشت! مانند تصویب ماده ۲۷ قانون اساسی با نگرش تسریع در پیشرفت کار، بدون در نظر گرفتن جوانب آن؛ که باعث شد در جریانات فتنه ۸۸، چه تفسیر‎های به رای و خلاف‎نظر مقنن از این اصل ارایه شود و چه خساراتی را به بار آورد. و یا تصویب ماده ۵۳ برنامه پنجم توسعه که علیرغم تذکر مکرر نمایندگان مختلف در مورد تفاسیر مختلف از آن در ادغام وزارتخانه ها؛ دغدغه ای که الان مشاهده می شود تا حد زیادی به وقوع پیوسته است. بطوریکه شورای نگهبان در پاسخ به استفسار رییس مجلس در این موضوع بیان کرده است: «با توجه به وضوح اصول قانون اساسی خصوصا اصل ۱۳۳، هرگونه تغییر در وظایف و اختیارات قانونی و نیز ادغام دو یا چند وزارتخانه، باید به تصویب مجلس شورای اسلامی برسد و تا قبل از تصویب مجلس، تغییری در مسئولیت و اختیارات وزیران و وزارتخانه‎‎های قبلی به‎وجود نخواهد آمد. وزیر وزارتخانه‎‎های جدید یا ادغام شده، در هر صورت وزیر جدید محسوب شده و نیاز به اخذ رای اعتماد از مجلس شورای اسلامی دارد».

ü      با توجه به تهعد دولت مبنی ارائه شرح وظایف وزارتخانه‌های ادغام‌شده به مجلس و تصویب آن، با گذشت بیش از یک سال از ادغام های صورت گرفته، وزارتخانه های جدید التاسیس هنوز فاقد شرح وظایف قانونی می باشند، که این امر می تواند باعث ابهام شود.

ü      وزارت راه و شهرسازی، به موضوعات اساسی و زیربنایی کشور مرتبط است و حجم عمده و وظایف گسترده‌ای را مانند راه‌سازی‌، بنادر و کشتیرانی، هواپیمایی، مسکن مهر، شهر‌سازی‌و … را شامل می شود که هر یک از حوزه ها نیز گستردگی فراوانی دارند. بنابراین، وزیر مربوطه مسئولیت بسیار بزرگی را دارد. ارتباطات و فناوری اطلاعات نیز ماهیت حاکمیتی دارد و وزارتخانه بزرگی مانند ارتباطات و فناوری اطلاعات، با شرکت ها و خدمات زیاد و با طیف گسترده ای از مشتریان و مردم و وظایف متعدد مواجه است. با توجه به اهمیت نقش ارتباطات و فناوری اطلاعات در پیشرفت و توسعه کشور، می‌توان گفت که حوزه ارتباطات و فناوری اطلاعات، یک حوزه جدید و رو به رشد است که نیازمند حمایت‌های ویژه‌تری بوده و نباید با ادغام و ترکیب آن با وزارتخانه‌هایی با حیطه وظایف گسترده که هیچ‌گونه سنخیتی نیز با حوزه کاری آن ندارند، آن را به یک حوزه درجه دو تبدیل نمود؛ زیرا افزودن حوزه مهم و حیاتی ارتباطات و فناوری اطلاعات به حوزه گسترده تر راه و شهرسازی، بر گستردگی این مسئولیت‌ها می افزاید و بر عملکرد وزیر و وزارتخانه تاثیر منفی خواهد گذاشت. با توجه به قانون ۵۳ برنامه پنجم توسعه نیز، هدف از کاهش تعداد وزارتخانه‌ها، حذف و ادغام وزارتخانه‌های کم تحرک و گاه زائدی است که نیازی به فعالیت آنها تحت عنوان یک وزارتخانه نمی‌باشد؛ ولی این دو وزارتخانه حوزه های گسترده ای را دارند که ترکیب آنها، مسئولیت های سنگین و با حوزه های کاری مختلف را به بار می آورد. بنابراین به نظر می رسد که بهتر است که با آرامش و پرهیز از شتاب زدگی و با انجام کارهای کارشناسی در سطوح مختلف و مصوب کردن شرح وظایف و اختیارات، در راستای چابک سازی قدم برداشته شود؛ چه بسا این کوچک سازی، بر خلاف انتظار، باعث اتلاف منابع و فراموشی حوزه هایی شود و مسیر پیشرفت کشور را با کندی همراه سازد. با توجه به این موارد، چه سنخیت و تناسبی را می توان در اصرار به ترکیب دو وزارتخانه و ایجاد وزارت امور زیربنایی پیدا کرد؟

و در آخر، رویایی داریم به تقدس نام زیبای ایران؛ از کرانه‌های خلیج همیشه فارس تا سرحدات ارس و اترک. تحقق این رویا آسان نیست؛ اما دست یافتنی است. توسعه و رفاه، کوچکترین وظیفه خدمت گزاران کشور، در قبال نگاه همیشه مهربان مردم است. لبخند پروردگار، در پس این نگاه می باشد. این ایمان ماست.